職業健康監管職能轉換后，像是武行從文，沒了骨氣。少許地區竟碰了一鼻子灰，連廠門都不給進的情況發生...這在安監監管下是不可能出現的事情。衛生系統的體系明顯沒有建立起來，衛健委監管下的企事業單位明顯不如往昔自覺，這其中還有一個重要原因：各市區的鄉鎮街道監管力度明顯下降，甚至為零。缺乏當地政府的督促，職業健康監管有些形同虛設...

據《我國工作場所職業衛生監管體制沿革及展望》（作者：周鑒）一文描述：

我國自2003年職業衛生監管體制改革以來，經過15年的重組與磨合，安全生產與職業衛生一體化監管執法機制已然成形推動了職業衛生監管工作。以溫州市為例，職業衛生監管職能劃轉以后職業衛生技術服務突飛猛進，2015-2018年完成職業健康檢查412 274人次。有關部門應重視職業安全衛生監管的發展規律，摒棄"分割式監管"，合并立法、綜合監管，與國際接軌，實現職業安全衛生綜合監管，在有效利用資源、提高行政效率的同時減輕監察對象的負擔。

雖然機關部門從應急管理局轉換到了衛生健康局，安全和職業健康一體化監管不再現實，但從鄉鎮街道的角度，是否可以依然實施“安全職業健康一體化監管”，由同一批人負責監管，維持原有的工作思路？對此，各地意見不同。你怎么看？

我國工作場所職業衛生監管體制沿革及展望

周鑒 溫州市應急管理局

職業衛生問題與人類生產活動相伴相生，是經濟社會發展過程中必然面對的共性問題。學術界對我國工作場所職業衛生監管體制的研究有一定的基礎^[1,2,3]，但對其歷史沿革的研究缺乏系統性、準確性和全面性。為了解我國工作場所職業衛生監管體制沿革，我們對我國職業衛生監管體系進行分析和探討，以供職業衛生相關部門和人員參考。

一、我國工作場所職業衛生監管體制沿革

1．1949-1986年：

勞動（人事）部與衛生部共管階段。1949年11月2日，中央人民政府勞動部成立（1954年9月改稱"中華人民共和國勞動部"）。根據1950年5月《中央人民政府勞動部試行組織條例》，設勞動保護司（1956年9月改稱"勞動保護局"），負責全國的勞動保護工作。勞動部多次頒布文件或依據國務院有關規定開展工作。例如，1950-1956年，勞動部頒布了《工廠衛生暫行條例草案（試行）》《關于防止瀝青中毒的辦法》和《工廠通風裝置管理辦法（草案）》等文件；1956年5月，國務院頒布《工廠安全衛生規程》，明令"各級勞動部門必須加強經常的監督和檢查工作"。1956年10月，《中華人民共和國勞動部組織簡則》賦予勞動部"管理勞動保護工作，監督檢查國民經濟各部門的勞動保護、安全技術和工業衛生工作"的職責。1963年9月頒布的《國營企業職工個人防護用品發放標準》規定"地方勞動部門應對本標準的貫徹執行情況進行監督檢查"。1970年6月，勞動部、國家計劃委員會和國家經濟委員會等9部門（機構）合并組建國家計劃革命委員會，又于1975年9月將勞動部從中獨立，組建國家勞動總局^[4]。1982年5月，國務院機構改革將國家勞動總局、國家人事局、國務院科學技術干部局、國家編制委員會合并，設立勞動人事部。同年5月，《勞動人事部任務與職責》規定"勞動人事部綜合管理勞動保護、礦山和鍋爐壓力容器安全工作"，設勞動保護局（1986年11月改稱勞動安全衛生監察局）、礦山安全監察局和鍋爐壓力容器安全監察局。

1954年5月，衛生部召開了第一屆全國工業衛生會議，并做了《第一屆全國工業衛生會議決議》，提出"各級衛生行政部門必須把工業衛生工作逐步統一領導起來"，并提議"中央衛生部和中央各工業部門，以及有關方面組織工業衛生工作委員會"。同年10月，衛生部《關于加強工業衛生工作中工業部門與地方衛生部門的分工暫行辦法》對工業衛生工作的分工做了原則性規定。中央10部門負責工業衛生工作的人員也聯合組成了"工業衛生工作委員會"，并出臺了《工業衛生工作委員會組織辦法》（1954年12月28日經國務院批準），委員會暫以衛生部為辦公機關。1957年，衛生部進一步提出了《關于領導工業衛生工作的分工辦法》（1957年8月13日經國務院批轉），強調"中央各工業部門所屬工業企業的各項醫療衛生業務工作，均由地方衛生部門統一領導"。1980年12月，衛生部聯合國家勞動總局等12部門發布《關于進一步加強工業衛生管理工作意見的通知》，明確由衛生部負責組織制訂、修訂和頒發國家衛生法規和職業病診斷標準，并實行衛生監督。1983年3月，《國務院各部門的主要任務和職責（試行本）》規定衛生部的主要職責之一是"負責環境、勞動、飲水、食品（包括進口食品）、學校、放射性防護等衛生的管理，制定衛生標準，組織衛生監測，實施衛生監督"^[5]。

由于勞動保護、勞動衛生和工業衛生的內涵及其工作領域存在交叉^[6,7]，這一時期的工作場所職業衛生監管職能呈現交叉狀態，由勞動（人事）部和衛生部共同承擔，各有側重。

2．1986-2003年：

以衛生部為主的工作場所職業衛生監管體制。1986年11月，衛生部和勞動人事部聯合發布了分工協作紀要，明確了勞動部門負責勞動衛生工程技術（預防和治理職業危害的工程技術措施）相關的工作，而對企業進行預防性和經常性衛生監察等工作則由衛生部門負責^[8]。這標志著以衛生部為主的工作場所職業衛生監管體制得以確立。1988年4月機構改革后，勞動部"綜合管理職業安全和職業衛生（工程技術）監察工作""規劃和指導礦山安全和職業衛生（工程技術）工作"，設職業安全衛生監察局（原勞動安全衛生監察局）、礦山安全衛生監察局和鍋爐壓力容器安全監察局。同年11月，《衛生部并國家中醫藥管理局"三定"方案》規定了衛生部的主要職責。1993年3月，勞動部負責"綜合管理全國職業安全衛生、礦山安全衛生、鍋爐壓力容器安全和全國安全生產工作"，設職業安全衛生與鍋爐壓力容器監察局、礦山安全衛生監察局和安全生產管理局；衛生部依據衛生法規、標準行使監督職權，由衛生監督司負責監督實施。

1995年1月實施的《中華人民共和國勞動法》（以下簡稱《勞動法》）專設"勞動安全衛生"一章，授權勞動行政部門和有關部門對違法行為給予行政處罰。1997年11月，《衛生部關于對浙江省衛生廳有關勞動衛生監督適用法律問題的復函》中指出，《勞動法》所稱"有關部門"包括衛生部門，并明確1986年的分工協作紀要繼續有效。1998年6月，勞動部承擔的職業衛生監察（包括礦山衛生監察）職能交由衛生部，勞動部承擔的安全生產綜合管理、職業安全監察、礦山安全監察職能交由國家經濟貿易委員會。2002年5月實施的《中華人民共和國職業病防治法》（以下簡稱《職業病防治法》）正式確立了衛生行政部門承擔工作場所職業衛生監管職責的主體地位，全面負責職業病防治工作。這一時期，衛生部完成了從主要承擔者到獨立承擔者的角色轉換。

3．2003-2018年：

2003年，工作場所職業衛生監管職能劃入國家安全生產監督管理局。2005年1月，衛生部與國家安全生產監督管理局聯合發文（衛監督發〔2005〕31號），明確了各自所承擔的職能，用人單位職業健康監護情況監督檢查、建設項目職業衛生"三同時"審查、職業衛生技術服務機構資質認定和監督管理工作仍由衛生部負責。2005年2月，國家安全生產監督管理局變更為國家安全生產監督管理總局，原工作場所職業衛生監管職能相應劃入。2008年7月，國家安全生產監督管理總局增設職業安全健康監督管理司專門承擔監督檢查工礦商貿工作場所職業衛生情況等職責；國家煤礦安全監察局承擔煤礦工作場所職業衛生監督檢查等職責。2010年10月，建設項目的職業衛生"三同時"審查及監督檢查、職業衛生檢測、評價技術服務機構的資質認定和監督管理工作等職責劃入國家安全生產監督管理總局。

2011年12月，修正后的《職業病防治法》賦予安全生產監督管理部門在職業病預防環節全面實施監管的主體地位。這一時期，國家安全生產監督管理總局完成了從主要承擔者到獨立承擔者的角色轉換，職業衛生監管職能完成劃轉。

4．2018年后：

2018年3月，原國家安全生產監督管理總局承擔的工作場所職業衛生監管職能劃入新組建的國家衛生健康委員會，職業衛生監管職能回歸衛生行政部門。

二、展望

我國職業衛生監管工作取得了巨大成就，但職業衛生監管體制有待理順^[9]。目前，我國正在探索現代職業衛生問題綜合預防治理體系，近年來一些研究成果值得學習和效仿。

1．維護職業衛生監管體制的長期穩定：

穩定的職業安全衛生監管模式是管理的關鍵。以美國為例，自1970年《職業安全與健康法》頒布后設立了包括職業安全與健康管理局在內的4大永久性機構^[10]，保持了職業安全衛生監管體制的長期穩定，保障了《職業安全與健康法》的有效實施，保證了職業病報告發病例數的持續下降。穩固的職業衛生監管體制有利于維護其權威，有助于穩定職業衛生監管機構和用人單位的預期，使之責無旁貸、依法履行職能或義務，從而提升職業衛生監管成效。我國于1998年改革后延續至今的安全生產監管體制及其成效亦是很好的例證。

2．確保職業衛生法律的有效實施：

職業病報告發病例數受多種因素的影響。（1）職業防護水平：包括工程防護和個體防護；（2）職業健康監護：有研究表明，在職業病危害尚未得到有效控制的情況下，職業病報告發病例數與職業健康檢查人數具有一定的正相關^[11]；（3）監管機構改革：1988-1997年，我國職業病報告發病數量逐年下降，而1998、2003年兩次監管機構改革后，職業病報告發病例數上升。在職業衛生監管實踐中，往往會出現職業病報告例數隨著監管力度增強而增加的"反常"現象。究其原因，一是當年新發職業病病例被診斷的同時，往年"潛伏"的職業病病例也被確診；二是主管部門在監管中更注重職業健康檢查監管，某種程度上存在"重治輕防"問題；（4）國有企業改革：1993年10月，我國啟動了國有企業改革，國企職工紛紛下崗再就業導致職業健康監護人數銳減^[12]；（5）企業用工制度：大量合同工、臨時工、季節工未能享受應有的職業健康監護權利；（6）其他影響因素：衛生體制改革、職業病診斷機構、部門政績考核、企業責任意識和勞動者自我保護意識等，都會對職業病報告發病例數產生影響^[13]。

3．堅持職業安全衛生綜合監管體制：

職業安全和職業健康事關勞動者的生命和健康，其法益具有統一性^[14]。我國自2003年職業衛生監管體制改革以來，經過15年的重組與磨合，安全生產與職業衛生一體化監管執法機制已然成形推動了職業衛生監管工作。以溫州市為例，職業衛生監管職能劃轉以后職業衛生技術服務突飛猛進^[15]，2015-2018年完成職業健康檢查412 274人次。有關部門應重視職業安全衛生監管的發展規律^[16]，摒棄"分割式監管"，合并立法、綜合監管，與國際接軌，實現職業安全衛生綜合監管，在有效利用資源、提高行政效率的同時減輕監察對象的負擔。