中外有限空間標準對比分析
我國與國外有限空間標準現狀
我國
國內涉及有限空間作業的主要標準如表1所示,包括涂裝作業、缺氧作業、職業防護方面的國家標準以及部分地方有限空間作業安全標準等。但是,我國對于工貿行業有限空間作業方面尚無明確的國家標準,只有原總局 59 號令對此方面作出了相應規定。原總局 59 號令于 2013 年 2 月 18 日審議通過并公布,于同年 7 月 1 日起施行,在2015 年時被原總局 80 號令修改后一直沿用至今。
美國
美國職業安全健康標準由自愿性標準和技術法規兩部分構成,自愿性標準相當于我國的“推薦性標準”,分為國家標準、協會標準和企業標準 3 個層級,而技術法規由政府機構制定并強制執行,相當于我國安全生產強制性標準。
美國有限空間作業涉及的主要標準如表 2 所示,包括勞工部職業安全健康管理局(OSHA)強制標準、國家標準學會和安全工程師協會(ANSI/ASSE) 推 薦 標 準、 職業安全與健康研究所(NIOSH)推薦標準,以及行業推薦標準,如消防協會(NFPA)《有限空間準入和作業指南》、石油協會(API)《石油和石化行業有限空間安全作業指南》等。
英國
英國有限空間作業標準主要是健康和安全執行局《有限空間安全作業規范和指南》(Safe Work in Confined Spaces Approved Code of Practice and Guidance),該標準是基于 1974 年職業安全健康法案 和 1999 年職業安全健康管理法規框架。這一標準為自愿標準,并不要求強制執行,但它為如何遵守相關的法律法規提供了實用的建議。
加拿大
加拿大是聯邦制國家,實行聯邦、省、地區和市三級政府管理制度,各省和各地區政府都具有相對的立法權和行政管轄權。聯邦政府制定勞動保障、職業衛生和安全等方面的法規,省政府制定勞工標準方面的法規,而市政府側重對弱勢群體提供就業幫助和社會保障援助。
加拿大有限空間部分標準如表3所示,主要包括國家推薦標準《有限空間的工作管理》(Management of Work in Confined Spaces)、地方政府的強制性法規如安大略省《有限空間法規》(Ontario Regulation Confined Spaces),以及行業標準如石油生產者協會《有限空間健康與安全作業規程》(Health and Safety Code of Practice for Confined Space) 。
澳大利亞
澳大利亞有限空間標準體系主要包括澳大利亞國家標準,如 AS 2865-1995《有限空間安全作業》 (Safe Working in a Confined Space) 以及各地方政府標準,如昆士蘭州《有限空間操作規范》 2011(Confined Spaces Code of Practice) 等。昆士蘭《有限空間操作規范》是實現《工作健康與安全法案》《工作與健康法規》所要求的健康、安全和福利標準的實用指南。
有限空間標準對比分析
將我國原國家安全監管總局 59 號令與美國《需要準入許可的有限空間》和《有限空間作業安全要求》、英國《有限空間安全作業規范和指南》、加拿大《有限空間的工作管理》、澳大利亞《有限空間操作規范》 進行對比分析,分析總結出以下差異。
有限空間審批、許可方面
在有限空間作業審批、許可方面,我國標準和美國、英國、加拿大、澳大利亞標準差異,主要體現在以下方面:
一是有限空間的分類。美國將有限空間劃分為需要進入許可的有限空間,即被發現包含實際或潛在嚴重危險的空間,需要書面許可才能進入;以及不需要進入許可的有限空間,即符合有限空間定義的空間,但不太可能有潛在危險,或者危險已經消除。英國也有類似規定,而我國尚無分類規定。
二是美國、加拿大、澳大利亞、英國對有限空間書面許可證內容、許可程序有明確的要求。例如許可證上要求明確注明:該有限空間作業性質、作業范圍、風險評估情況;危險消除、控制措施;作業人員需要的防護設備 ;應急救援服務程序以及預案;作業人員工作職責;進入人員的姓名、性別等。而許可程序必須規定系統的運作方式,如誰可以授權特定工作,誰可以指定或實施必要的預防措施。而我國在許可證內容以及許可程序要求方面不夠具體。
三是美國、英國有限空間作業許可制度包含注銷程序,要求當有限空間風險評估情況發生變化,或者許可證過期,或者作業完成時,許可證應當允以注銷。
綜上,我國與美國、英國、加拿大、澳大利亞有限空間作業審批、許可方面的差異主要體現在許可證和許可程序要求、有限空間分類管理、有限空間作業許可注銷程序三個方面。
有限空間個人防護方面
在有限空間個人防護方面,我國標準和美國、英國、加拿大、澳大利亞標準差異主要體現在以下方面 :
一是美國、加拿大、澳大利亞、英國均要求根據有限空間的風險評估結果,確定作業時應當配備的個人防護用品,而我國要求根據企業特點配備個人防護用品。
二是美國、加拿大、澳大利亞、英國規定防護用品使用前應當檢查、測試,使用后應當妥善保存、維修,滿足丟棄要求時應當淘汰,而我國有限空間作業個人防護用品卻沒有檢查、測試、維修和淘汰的要求。
三是澳大利亞規定應當考慮個人防護設備給有限空間作業人員帶來的風險,例如防護服和聽力保護設備過重或者不合適。
四是加拿大、英國等規定個人防護用品必須與作業環境和佩戴者相適應,不得妨礙作業人員進出有限空間的能力。
有限空間人員培訓方面
有限空間人員培訓方面在有限空間人員培訓方面,我國標準和美國、英國、加拿大、澳大利亞標準差異主要體現在以下方面 :
一是我國人員培訓并未涉及心肺復蘇等急救的內容,而美國、英國、澳大利亞等均要求相關人員必須具備心肺復蘇術等急救技能或相應資格證書。
二是我國只是對培訓內容做了要求,不涉及培訓考核、崗位技能評估、換崗培訓、定期教育的要求,而其他國家,在此方面均有明確要求。例如加拿大規定,參加有限空間作業培訓的人員應成功地展示對所培訓理論信息的理解,并使教員滿意,評估方法包括不局限于書面、口頭和視覺測試。此外,應定期(至少每年一次)對合格人員代表性的技能進行評估,確保其仍然有能力完成相應的任務。培訓課程應至少每三年重復一次,或者在適合的情況下提前重復一次。
三是美國、英國、加拿大、澳大利亞均對培訓有監督和審查的要求,例如澳大利亞有限空間作業標準規定,所有的培訓記錄必須保存兩年,以供審查。
四是英國規定,作業人員培訓應當包括與當地應急部門聯絡方面的內容,以便發生事故時能及時提供有關情況和風險的相關信息。
綜上,我國與美國、英國、加拿大、澳大利亞有限空間作業人員培訓方面的差異主要體現在培訓內容、培訓考核以及培訓監管審查方面。
有限空間應急救援方面
在有限空間應急救援方面,我國標準和美國、英國、加拿大、澳大利亞標準差異主要體現在以下方面 :
一是美國、英國有限空間作業標準規定,應急救援設備除了呼吸器、防毒面罩、通訊設備、安全繩索外,還應包括起吊設備、起重機械、防護服等,此外還要求配備相關急救設備,例如自動體外除顫器、簡易呼吸器、心臟按壓泵、負壓骨折固定裝置等。
二是美國、英國、加拿大、澳大利亞要求應急救援設備應進行必要檢查,確保其處于良好工作狀態,隨時可以救援。
三是加拿大規定,作業人員進入有限空間作業前,有限空間外必須有足夠數量的、受過特定救援事項培訓的人員可以立即實施現場救援程序。
四是澳大利亞規定,有限空間出入口的大小足以允許緊急出入。
五是英國要求,救援安排應從消防部門獲得關于消防安全預防手段和措施的建議,特殊情況下,例如,長時間有限空間作業,可能需要事先通知當地應急服務部門。
六是美國的標準中要求,每年至少進行一次救援演習,且救援時必須要有大氣監測,以確保救援人員安全。我國有定期演習的要求,并沒有救援時大氣監測的要求。
綜上,我國與美國、英國、加拿大、澳大利亞有限空間應急救援方面的差異主要體現在救援和急救設備的配備、救援人員安排以及其他特殊要求方面。
啟示及建議
通過對比我國與美國、英國、加拿大和澳大利亞有限空間標準規定,分析我國工貿行業有限空間作業標準規定存在的不足,借鑒國外的成功經驗,可以得出以下啟示與建議 :
第一,有限空間的確認,應根據具體企業風險評估結果判定。美、英、加、澳標準和規定中,均沒有設置有限空間目錄,有限空間的確認是根據風險評估結果判定,環境條件發生變化,有限空間的確認結果也可能會發生相應的改變。因此,建議我國在有限空間的確認方面,也考慮根據企業風險評估情況,并動態更新。
第二,有限空間作業審批、許可方面的內容應更加全面、具體。國外有限空間作業審批、許可方面的規定,既包括了作業審批的內容和形式、作業許可證記錄的具體內容,還包括審批監督和許可注銷程序。建議我國有限空間作業審批制度也應包括相應的監督和注銷程序,并且在許可證內容和許可程序方面有更加具體的要求。
第三,有限空間作業個人防護用品制度應更加健全。個人防護用品應根據實際風險評估情況選擇,并考慮與作業人員的合適性,不應影響員工進出有限空間的能力,也不能帶來新的危險。此外,個人防護用品應當有使用前檢查、使用后維護和淘汰的相關規定,以確保防護用品在工作時能正常工作。
第四,有限空間人員培訓內容和制度應更加完善。作業人員的培訓除了包括常規內容外,還應包括緊急急救和救援方面內容,例如心肺復蘇、人體除顫、與當地應急部門聯絡等。此外,員工培訓制度應當有培訓考核、崗位技能評估、換崗培訓、定期教育、培訓監管審查程序等,確保作業人員技能能滿足相應的崗位要求。
第五,應急救援制度應更加完善。應急救援制度包括應急救援裝備配置和應急救援程序安排。除了配備常規必不可少的救援裝備外,還應配備相應的急救設備,例如自動體外除顫器、簡易呼吸器、心臟按壓泵、負壓骨折固定裝置等。此外,急救和救援設備還應定期檢查,確保處于良好的工作狀態。應急救援人員應當有相應的技能和資格證書,并且能隨時投入救援。救援時,應當有風險監測程序,例如大氣監測,避免對救援人員造成危害。
第六,有限空間的設計和建造應更加合理。在設計工作場所時,優先考慮防止建立成為或可能成為有限空間。有限空間的設計和建造應試圖消除進入有限空間進行維護、檢查、清潔或其他目的的需要,還應最大限度降低有限空間作業員工的風險。
第七,作業人員的安排應當更加合理。建議我國在安排有限空間作業人員時應對其進行身體及心理評估,以確認其有必要的生理和心理能力來安全地履行指定職責。此外,還應建立審查程序,對此進行審查。